Penyelesaian Konflik Papua dalam Konteks Otonomi Khusus

Oleh: Velix V. Wanggai
Direktur Eksekutif Institute for Regional Institutions And Networks (IRIAN)

Beberapa minggu terakhir ini situasi sosial politik di Bumi Cenderawasih cukup menyita perhatian kita. Di tengah-tengah perhelatan pesta demokrasi, kita dikejutkan oleh serangkaian peristiwa yang mengganggu perdamaian di Tanah Papua. Papua sebagai ‘Tanah Damai’ yang selalu digaungkan oleh tokoh-tokoh Papua telah ternoda.
Serentetan kejadian ini cukup menyibukkan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) di hari-hari pasca penyontrengan pada 9 April lalu. Presiden pun mengkonsolidasikan jajarannya terutama mereka yang mengurusi politik, hukum dan keamanan. Setelah rentetan kejadian tersebut, nun jauh di Washington, Menteri Luar Negeri AS Hillary Clinton menyatakan pemerintahan Presiden Barack Obama akan meminta sebuah otonomi yang lebih besar bagi Papua (www.republika.co.id/24/4/2009). Pernyataan Menlu Hillary ini dikeluarkan untuk merespon desakan dari seorang delegasi tanpa suara asal Samoa di Kongres, Eni F.H Faleomavaega, yang selama ini begitu getol menyuarakan agenda Papua.

Soal Ketidakadilan

Mengapa konflik atau tindakan kekerasan masih saja terjadi di Papua? Tentu saja, ada soal yang melatari konflik dan tindak kekerasan tersebut.
Dalam sebuah laporan yang berjudul Peace and Development Analysis in Indonesia, yang disusun oleh CPRU-UNDP, BAPPENAS, CSPS UGM, LabSosio dan LIPI (2005), mengurai konteks nasional sejak tahun 1998 yang sedikit banyak berpengaruh bagi munculnya konflik atau kekerasan, termasuk format penyelesaian konflik tersebut di Papua.
Dalam konteks rejim Orde Baru, konteks politik diwarnai oleh kontrol politik yang sentralistik, sistem patronase yang kuat, sentralisasi pendapatan dari pengelolaan sumber daya alam maupun migrasi internal yang terjadi dalam skala besar. Kondisi ini menyebabkan ketidakadilan sosial, ekonomi, politik maupun kesenjangan budaya dan identitas. Dari sisi ekonomi misalnya, walaupun pendapatan perkapita provinsi Papua terlihat tinggi dalam konteks nasional, tetapi kenyataannya tingkat kemiskinan di wilayah Papua lebih tinggi diatas rata-rata nasional. Kondisi ketidakadilan ini ternyata saling bersinggungan dengan ideologi dan aspirasi separatis yang telah hidup di beberapa daerah seperti di Aceh dan Papua, termasuk di dalam menggugat sejarah integrasi Papua (SKP Keuskupan Jayapura, 2006). Jika soal ketidakdilan ini tidak diselesaikan dan dikelola secara tepat, ini dapat menjadi pemicu terjadinya konflik horizontal atau tindak kekerasan ditengah-tengah masyarakat yang berbeda latar belakang. Juga, dari sisi konflik vertikal, soal ketidakadilan dapat dijadikan justifikasi bagi perlawanan vertikal terhadap pemerintah pusat.

Otonomi Asimetris bagi Papua

Dengan setting politik yang terjadi seperti itu, maka pilihan politik yang ditempuh di awal reformasi adalah politik otonomi yang bersifat asimetris yang memberi kewenangan khusus dan luas bagi Papua. Jalan tengah ini diwujudkan dalam UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Undang-undang ini mengakui akar persoalan yang dialami Papua selama ini, yaitu soalnya ketidakadilan, rendahnya penegakkan hukum, dan perlunya penegakkan Hak Asasi Manusia.
Karena itu, Otonomi Khusus merupakan kewenangan khusus dan kewenangan yang lebih luas yang diakui dan diberikan kepada Provinsi Papua untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat di dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Undang-undang ini juga mengandung semangat penyelesaian masalah dan rekonsiliasi, serta pengakuan terhadap eksistensi hak-hak adat dan identital lokal. Salah satunya adalah dibentuknya Majelis Rakyat Papua (MRP) sebagai sebuah lembaga representasi kultural yang mengakomodasi wakil-wakil dari kaum adat, perempuan, dan agama.
Selain corak politik yang akomodatif dan rekonsiliatif, ternyata Undang-undang ini merubah pola hubungan keuangan antara Papua dan Jakarta ke arah lebih memihak Papua. Dalam tujuh tahun terakhir ini, ‘subsidi’ pusat ke Papua meningkat cukup drastis dibandingkan dengan daerah-daerah lainnya. Tahun 2008 lalu, total dana yang berasal dari berbagai lintas sumber pembiayaan telah mengalir ke Tanah Papua (provinsi Papua dan provinsi Papua Barat) sebanyak Rp. 28 trilliun (Bappenas, 2008).
Namun, besarnya dana ternyata tidak menjamin meningkatnya kesejahteraan rakyat maupun meredahnya konflik vertikal atau tindak kekerasan. Mengapa? Penulis melihat hal ini disebabkan oleh ketidaksungguhan kita dalam melaksanakan pasal demi pasal dari UU No. 21/2001. Juga adanya strategi perencanaan anggaran yang lemah serta manajemen pemanfaatan dana yang relatif kurang menyentuh kebutuhan nyata orang asli Papua. Akibatnya UU No. 21/2001 berjalan tertatih-tatih. Elite-elite daerah juga disibukkan dengan berbagai persoalan politik yang bersifat simbolistis ketimbang hal-hal bersifat substansial dalam merumuskan dan menetapkan sejumlah Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) yang terkait dengan penjabaran kewenangan khusus.
Belum lagi, perbedaan persepsi terus terjadi dalam melihat kebijakan pemekaran provinsi. Mengingat hingga saat ini Pemerintah Provinsi Papua tidak memiliki desain besar (grand design) pemekaran provinsi, sehingga berakibat pada munculnya pro dan kontra di kalangan elite dan masyarakat dalam memperdebatkan wacana dan aspirasi pembentukan provinsi baru. Demikian pula, hingga awal tahun 2009 ini, telah berdiri 40 kabupaten/kota di seluruh pelosok Tanah Papua. Hal ini memberikan pekerjaan rumah tersendiri dalam mengelola penataan institusi pemerintahan lokal, mengatur pola dan hubungan kerja antara provinsi dan kabupaten/kota, menyelesaikan konflik atas batas wilayah administrasi, serta menyusun strategi pembangunan wilayah lintas kabupaten/kota.

Mengelola New Deal for Papua

Mencermati konteks internasional, nasional, dan daerah yang terjadi dan untuk mengantisipasi tantangan ke depan, tampaknya diperlukan beberapa langkah strategis yang tepat untuk menyelesaikan masalah Papua dalam koridor Otonomi Khusus.
Pertama, sadar akan lambatnya pelaksanaan otonomi khusus, Presiden SBY mengeluarkan Instruksi Presiden No. 5/2007 tentang Percepatan Pembangunan Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat. Inpres ini berguna untuk mengoptimalkan pelaksanaan UU No. 21/2001 terutama yang terkait dengan strategi pembangunan Papua. Inpres ini mengintrodusir ‘kesepakatan baru’ bagi Papua (new deal for Papua) yang memuat lima kebijakan prioritas, yakni: (1) penanganan ketahanan pangan dan pengentasan kemiskinan; (2) peningkatan penyelenggaraan pendidikan; (3) peningkatan pelayanan kesehatan; (4) pengembangan infrastruktur terutama di daerah-daerah pedalaman dan perbatasan; serta (5) perlakuan khusus (affirmative action) bagi peningkatan kualitas sumber daya manusia putra-putri asli Papua. Kebijakan khusus diarahkan bagi perluasan partisipasi kader-kader Papua di dunia birokrasi di tingkat nasional, TNI dan Polri, maupun pengembangan keahlian khusus bagi kaum muda Papua.
Kedua, diperlukan evaluasi yang bersifat komprehensif terhadap pelaksanan UU No.21/2001. Langkah evaluasi ini sejalan dengan Pasal 78 yang mengamanatkan perlunya proses evaluasi yang digelar pada akhir tahun ketiga. Untuk itu, pekerjaan rumah bagi Presiden baru yang terpilih adalah merumuskan dan menetapklan sebuah ‘Strategi Besar (Grand Strategy) Pelaksanaan UU No.21/2001’. Kiranya, Grand Strategy ini meliputi strategi pelaksanaan pasal demi pasal, merumuskan peta jalan (road map) pelaksanan dan tahapan-tahapan yang dilalui, serta menampilkan indikator pencapaian (indicator performance) yang terukur.
Ketiga, ke depan, para elite-elite pemerintahan, baik di pusat, provinsi dan kabupaten/kota perlu untuk membuka pintu dialog guna membicarakan penyelesaian masalah yang terjadi. Kebuntuan dialog perlu dipecahkan. Pintu dialog perlu dilakukan baik dialog antara Pusat dan Provinsi; Provinsi dan Kabupaten/Kota; maupun Pusat dan kelompok-kelompok strategis di Papua. Alangkah baiknya, agendanya difokuskan pada faktor-faktor utama yang menghambat implementasi otonomi khusus.
Ketiga hal diatas merupakan agenda utama yang dihadapi oleh pemerintahan SBY-JK saat ini, dan pemerintahan baru yang akan datang. Intinya, diperlukan kerja-kerja struktural dan kultural yang serius dan konsisten untuk mewujudkan janji-janji otonomi khusus bagi peningkatan kesejahteraan rakyat, penegakkan hukum, dan penghormatan terhadap Hak Asasi Manusia masyarakat Papua.